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“老百姓办起老爷的事”，这可不是政府开设府县会的意图所在。如果任由这种势头发展下去，政事要由民意机构说了算，岂不是政权迟早要变色？

还别说明治政府的官员觉得悖逆，就连福泽谕吉这样的开明人士都有些看不过眼。在1882年6月的一篇文章里，福泽谕吉就府县会评论说，“府县厅在举办一项地方事业而把预算的议案交付府县会审议时，府县会总是一味削减预算，我行我素作出决议；而回过头来看看府县的实际情况，府县会也看到，地方有道路、堤防的修筑事情，有警察的事情，有学校的事情，这些事情都一年比一年缩小规模。更有甚者，不久以前，某县会竟作出过不得开支一切地方费的决议。这可谓过分的极端。县会并非不知道这样办不妥，但明知不妥也要这样做。我们可以将此视为只是人民不服县政的证据。有的要求撤换县令，有的要求公选郡区长。……此风如波及全国，则各府县的工作将日益难办，一所学校的创建或关闭，一处堤防的修筑，都将不能如愿以行。官民相视有如楚越，可以说毫无交往的至诚”。

其实，用不着福泽谕吉忧心如焚，明治政府就会自己动手解决这个麻烦。

1882年12月，明治当局公布了改订的府县会章程，缩小了府县会议的权限。该章程第33条规定，“内务卿得停止府县会议，在其復会之前，可由府知事县令决定地方税之经费预算及征收办法，呈报内务卿批准后即可施行”。1884年，修订法律，限定区町村会的权限，加强县令的权限。

这样一来，幕府时期，农民是芝麻籽，到了明治时代，不管如何维新，农民还是芝麻籽。

帝国的制度创新

从明治初年到明治二十六年，在短短二十几年的时间里，日本国民每年负担的租税与公债额，由不到1元涨到了9元多。

每年那么多的钱都变成了税，宪法在明治二十二年颁布了，国会在明治二十三年也开了，可缴税的人却被伊藤博文这些人千方百计弄成对自己缴的钱没有什么发言权。这是明治维新的一个要命的盲点。钦定的大日本帝国宪法，不由分说地把纳税的义务安在每个臣民的头上，明确规定“日本臣民从法律所定，有纳税之义务。”

为什么要把纳税和兵役一样，规定为臣民的义务呢？伊藤博文的解释是，“纳税者，供应国家经理庶事，捍卫人民存国之需要也。”

可是，臣民要从自己腰包里掏钱给朝廷的义务，怎么确定呢？租税法定。明治宪法第六十二条规定，“新课租税及变更税率以法律定之”。如此规定，当时在东亚算是挺时髦的。之所以要这样规定，伊藤博文说了，那是为了日本人民好：“新课租税必须议会协赞，而不任政府擅行者，所以保护臣民之乐利也。”

一旦有了法律，那法律就像紧箍咒一样，可不是帝国百姓想脱就脱得掉的。明治宪法第六十三条规定，“现行租税除更以法律改易外皆依旧征收”。

这一招，可谓是用心良苦。

表面上看，日本也有国会，跟英国差不多。实际上，差着十万八千里。

在为帝国宪法叫好者看来，英国式的做法，国会否决预算时，政府不能自收自支一文钱的经费，那会使“国家之生存归于绝灭”。要是国会和政府的意见衝突，而预算上又刚好发生衝突，那么“国家政事，必将尽行废止”。这还得了？

明治宪法竭力避免出现这样的情形。因为预算的地位在法律之下，即使政府和议会意见不同，租税法律依然存在，政府仍然能够根据这些法律征取租税，支出经费，就不至于有“一切不能收支岁入岁出之患”。这一条款，就等于是保证了政府什么时候都不愁可以从臣民那里弄到钱，这就在筹款权上削弱了帝国议会的分量。

既然是租税法定，那法律是从哪里来的呢？依照明治宪法，对于一项税法，即使众议院决定了修改或废止，还得贵族院议决，即使两院作出了决议，还有一道堤防在那里挡着。那就是法律要经过天皇的裁可。如果过不了天皇这道关，议会无论是议决什么，都等于零。这样一来，就保证了选举产生的众议院，在筹款问题上，给政府出不了什么大的难题。既然解决了不愁手里没钱的问题，接下来的要做的，就是让拨款花钱也不受国会控制。

表面上看，每年的预算也要过议会这道关。因为明治宪法第六十四条规定，“国家之岁出岁入，每年预算，由帝国议会协赞。”协赞是什么？协助、辅佐的意思。也就是说，在预算问题上，帝国议会不过是天皇的协助辅佐机关而已。如果预算的钱不够，或者在预算之外开支，那怎么办呢？按照明治宪法，“超过预算额，及预算外别有开支者，日后须求帝国议会承诺”。这等于说政府可以先斩后奏突破议会通过的预算，这样一来，即使议会通过的预算不够政府花销，也没有多大的关係。

通常人们认为议会是立法机构，当时英美国家议会通过的预算，就是法律。所以，要不让议会抓住钱袋子，就自然而然地会贬低预算的权威性。在伊藤博文看来，议会通过的预算，不能称之为法律。依他对明治宪法第六十四条的解释，“预算不过定一年遵行之准耳，兹事体大，以付议会，非本然之法律也”。况且，“预算须以法律为凭籍，法律不以预算为变更”，一些国家视预算为法律，实在是“名实混淆沿讹从谬”。