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那为什么支出超过预算额和预算外开支，只是事后请求议会“承诺”呢？对此，伊藤博文又有一套解释。说什么之所以事后才请求议会承诺，那是因为，虽是政府不得已这么做，也必须议会监督。那为什么不规定政府的支出必须先有预算，即使是需要额外拨款，也必须由议会议决之后才行呢？按照伊藤博文的解释，大臣的职务，并不是国会指定，而是由宪法和法律指定的，因此为了履行法律上的权利和义务，“遇有要需，安得以预算不足，及预算中无正条之故，藉词废事”么？因此，政府虽然没有循规蹈矩地死守预算，进行了“不得已之开支”，但仍然是合法的。

伊藤博文这些招数，可不是日本帝国固有的，而是吸收了别国的“政治文明”，并且在此基础上还有创新。

徒弟比师傅还狠

明治宪法第七十一条规定：“帝国议会预算不议定，或预算不成立者，政府照前年所度之预算施行。”为什么要这样规定呢？伊藤博文解释称：“议会预算不议定，或不成立之病，大之足以倾覆国家，小之足以痿痹行政。”为证所言不虚，他举了美国的例子，说是1878年，美国国会在讨论陆军预算时，迁延不决，弄得士兵三个月没有发军饷。同年，奥地利议院也发生了废弃预算之事。如果任由议会如此行事，岂不贻误军国大事？如果任由政府无视议会的议决，就像普鲁士政府在1862年至1866年所做的那样，实行无预算的统治，那也是“非常之变例，而非立宪之正途”。因此，日本从本国的实际情况出发，借鑑各国的经验，吸取各国的教训，规定如果遇到预算不议定或不成立的情况，实行前一年的预算。

如果国会没有通过预算，就按照上一年的预算继续花，这用心良苦的一招，是伊藤博文从德国学者那里学到手的。这招叫“实施前一年预算主义”，是伊藤博文的一项“制度创新”。用帝国的宪法学家穗积八束的话来说，“此种规定为各国之所稀有，实为日本宪法之一特色”。议会即使否决了政府提出的预算建议，政府大楼照样不会因为没钱而停电。问题是，一个让政府没有实质性所求的议会，还有什么能量有效地制约政府呢？政府我行我素，议会又能把它怎么样？无欲则刚。既然政府并不特别地有求于议会，也就自然而然地也不会特别在乎议会。甚至连议员自己也会觉得当得没什么劲。

伊藤博文筑起的这道阻碍国会控制钱袋子的堤防，使得议会从财权角度上失去对军政大事的发言权。日本的这种制度创新，其中一个“好处”就是，避免了政府背负“违宪”的政治恶名。在英国，财政事宜属于下院的特权，上院对于财政预算，没什么权力。可是日本不是这样。在预算问题上，于名于实，都是采取上下两院同权。明治宪法第六十五条也规定，预算应先在众议院提出。那么，这种众议院的预算先议权相对于贵族院的审议权，是一种什么关係呢？在这个问题上，还曾出现过争执。

1892年5月，第三届帝国议会的众议院对政府提出的预算案加以修改后送交贵族院。那么，贵族院是应该以这个被众议院修改过的议案为原案，还是以当初政府向众议院提出的议案为原案呢？为此，展开了争论。

不用说，众议院是主张被自己修改过的议案对贵族院来说才是原案，而贵族院则针锋相对地坚持，对贵族院来说，只有政府最初向众议院提出的议案才是原案。

上下两院各执一端，怎么办呢？天皇咨询了枢密院，枢密院站在了贵族院的一边。天皇也采纳了贵族院的主张。此例一开，众议院的预算先议权，就完全变成只是审议的顺序在先，而对于后议的贵族院的审议权，就没有别的什么约束了。

这样一来，由皇族、华族和敕任议员组成的贵族院，就可以牵制民选的众议院。可是万一上下两院分歧太大，预算议决不下，那该怎么办呢？这么重要的关节，自然不会为伊藤博文这些立宪者所忽视。明治宪法第七十一条，就是直接针对这个问题的。伊藤博文他们很清楚，当时欧洲各国，都没有这样的规定，包括连被伊藤博文奉为样板的普鲁士宪法，也找不到这样的条款。1862-1866年，普鲁士国会连年否决预算，而俾斯麦则把宪法扔在一边，税照收，钱照花，强硬地实行无预算的统治。可俾斯麦这样做，也落了个违宪的名声。在这件事情上，日本吸取了普鲁士的教训。正因为明治宪法有了第七十一条，政府就不会陷于被动，就像穗积八束就言，“不至违反宪法而有行政之便宜”。

如果没有第七十一条的规定，要是议会没有通过预算，政府要么是束手无策坐等议会拨款，要么是完全无视议会预算，自己弄钱自己花。遵守宪法就没钱花，违反宪法才有钱花。两者必居其一。在向从日本取经的中国人介绍经验时，穗积八束说，有了这条规定，虽然预算每年不同，前年度的预算，不可能放在今年也完全适合，但是，日本宪法允许施行前年度预算，是一种折衷调和的办法，既可以防止政府花起钱来全无约束我行我素的毛病，又可以防止政府以预算不成立为藉口而荒废政务的弊端。

不过这还不够。毕竟，本年度的财政开支和上年度的预算，不可能完全吻合，势必有新的需要支出的地方，钱不够用怎么办呢？照穗积八束的说法，如果与前年度预算有不同的