第71页

战后英、俄、法、美四国公使正式驻京。按照中俄条约，俄使可与军机处来往，他国公使当然可以援行，但非清廷所愿。因为军机处掌理最高军政，不惟涉及机密，亦有关体制。再者，今后中外交涉益繁，必须悉心经理，专一其事，期能合乎机宜。恭亲王等考虑的结果，拟订《办理通商善后章程》六条，其中之一为京师设立"总理各国事务衙门"，以王大臣领之，并派军机大臣兼管，庶免歧误。应置司员，分别于内阁、部院、军机处各司员章京内挑取，轮班入值。一八六一年一月二十日（咸丰十年十二月初十日），诏如所议，派恭亲王与桂良文祥办理。此为中国专设外交机构的开始，亦为关于新政的第一项措置。

总理各国事务衙门初名总理各国通商事务衙门。恭亲王以中外交涉不限于通商，为免外人滋生疑虑。对外简称总理各国事务衙门。删去"通商"二字，通称为总理衙门，再简称为"总署"或"译署"，性质与军机处颇多相似之处。其一，两者均为临时组织，并非正式官署，拟俟外国事务较简，即予裁撤。实际上今后洋务日多一日，终成为永久机构。其二，两者的组织均为委员制，各有首领一人，大臣均为兼任，司员由他处调用。总署大臣初为三人，仅文祥为军机大臣。稍后恭亲王、桂良均入军机处，续加入的宝鋆亦系军机大臣，总署与军机处几成一体。军机大臣通常四至六人，总署大臣常在十人左右。其三，两者的名实均不相符，军机处原司用兵机密，后成为一切政令之地。总署原司中外通商交涉，后成为洋务的总汇，商务、教务同归办理；海关、轮船、火器、学堂以及铁路、电线、矿务、海军等，凡与西洋有关的新政，亦无不由其筹划主持。简言之，同、光年间的自强事业，俱属于总署，成败亦繫于总署。恭亲王主持总署约二十四年（一八六一至一八八四），在此其间，军机大臣兼值最久的为文祥（一八六一至八七六）、宝鋆（一八六一至一八八四），后为沈桂芬（一八六九至一八八〇）、李鸿藻（一八七六至一八八四），文祥又为早期的关键人物。

恭亲王等拟订的办理通商善后章程中有一条为南北口岸分设大臣，理由是口岸增加，北起牛庄，南迄琼州，地方辽阔，如仍俱归原设的五口钦差大臣办理，"不独呼应不灵，各国亦不愿从。且天津一口，距京甚近，各国在津通商，若无大员驻扎办理，尤恐诸多窒碍"。时五口钦差大臣，已字广州移置上海，先由两江总督兼任，旋由驻上海的江苏巡抚署理。天津开埠后，以直隶总督不能专驻该地，将天津、牛庄、登州三口合设一办理通商大臣，遇有要求，会同直隶总督、山东巡抚、奉天府尹办理，通称为北洋通商大臣。旧有五口及新增长江沿海各口，仍令驻上海的钦差大臣办理，通称为南洋通商大臣。

通商大臣的设置，除上述理由外，尚别有用意。一则各口事务如有专人办理，总署既可减轻负荷，必要时復可用作缓衝。再者中外交涉，均在天津、上海办理，驻京公使，将无事可为，日久或自行退去。一八七〇年以天津对外交涉日繁，裁撤三口通商大臣，改以直隶总督为钦差大臣，所有洋务、海防事宜，均归经营，每年春间移驻天津，冬令再回保定。这时直隶总督巳为李鸿章。同年命两江总督曾国藩充办理南洋通商事务大臣。从此南北洋通商大臣，成了两江、直隶总督的固定兼职。畿辅为重镇，直督为疆吏领袖，李鸿章又久于其位，北京倚为干城，北洋的重要性远在南洋之上。北洋大臣大都为出身淮军系统的人物，南洋大臣大都为出身湘军系统的人物。

二、赫德与海关

新政或洋务的推动，直接间接皆受了西方的刺激和启发。以个人而论，关係尤大的应推赫德（一八三五至一九一一），不论其动机如何，而其影响则不可否认。

赫德（Robert Hart）为爱尔兰人，以优异成绩毕业于贝尔法思特（Belfast）皇家学院，习语文、哲学。一八五四年来香港，受知于总督包令。初任宁波英领事馆助理翻译，一八五八年调广州领事馆助理及英法管理委员会秘书。翌年，任广州领事馆翻译，转粤海关副税务司。一八六一年第一任总税务司李泰国因医治旧伤，请假返英，自行指派江海关税务司费资赖（G. H. Fitz-Roy）与赫德共同代为负责。费资赖不通中文及中国事情，实际归赫德主持。李泰国时年二十九，赫德年二十六，这两位青年均长于行政组织，但性情大不相同。李泰国狡悍跋扈，阴狠自大，赫德比较和易，事理明达。是年六月到京，先见文祥，继遏恭亲王，报告征收情形及今后应采办法。又建议购置兵轮，入江助剿。文祥、恭亲王对他的印象极佳，正式委他代办总税务司事务。长江开埠，本应俟乱平之后，因赫德之请，提前办理。湖广总督官文之得知北京政变消息，即来自赫德。一八六三年，李泰国去职，赫德实授总税务司，直至一九〇八年。

清朝海关行政一向操之于与内务府有关的人员，营私吞蚀，弊窦丛生。五口通商后，对内蒙混如故，对外復乏知识，外商乘机偷漏，以多作少，虚报货品，常将贵重者列入价廉者之内，甚至全部走私入口；土产出口，亦常概不报验。由商人兼任的各国领事，与之互通一气，以至每年数百万两的正额无法征足。