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但是，在华盛顿做一个参谋长并不如此简单。在军队里，军官是不应出席军外单位讲话的，但在过去，又必须要求他在那里陈述他向指挥官提出的建议和理由。这就形成了参谋长在国会中所处的地位。他刚读完准备好的支持国防部长的声明后，便会面临一群提问者，要他说明他原来的观点并且把这些观点与国防部长及总统的最后主张作比较。这样，参谋长就会立即发现自己处于为难的地位：不是反对自己的文职长官，就是拒绝向国会提供事实。就我个人来讲，我是没有其他办法来应付这种局面的，而只好不问后果地老老实实地回答问题。

要想寻求一个应付这种任何军人都不喜欢的情况的补救办法，是困难的。一种办法是不让军官在国会作证并且把一切军事问题都交给文职部长去辩护。这是英国和欧洲许多国家所采用的解决办法。但美国将来会不会接受这种办法，我是有怀疑的。因为国会希望听取那些一般认为没有政治动机的军人所提供的事实。

另一种办法是让参谋长向其文职首长提出的意见具有一种特权，即可以不向国会陈述这些意见。但迄今为止，行政当局认为不宜因为采取这种办法而引起一场风波。

这两种办法将使国会得不到在履行宪法规定的对武装部队的责任时所必需的军方意见。国家安全事务的复杂性和技术性正在逐年增加，但国会议员在制定关于这些事务的法律时。仍须非常谨慎。因此，议员们不依靠那些负责国防的参谋长们又依靠谁呢？不让议员知道参谋长们的意见，将会不可避免地迫使他们寻求不可靠的意见，从而有害于他们采取立法行动。为了解决这个问题，难道不应在参谋长联席会议与国会之间建立合法的关係，并使参谋长联席会议在成为国防部长、国家安全委员会及总统的顾问的同时，也成为国会的军事顾问吗？这也就是在当前的实践中已经发展起来的关係。

第七章 决策的失败：军事战略实际上是如何制订的

国防部长与参谋长联席会议共同负责指导我们制订战略的机构的实际工作。的确，国家安全委员会对国防部的指导通常是含糊不清的，但这个缺点未必是关键性的障碍。正如我前面所说的，在“基本的国家安全政策”中，可以找到支持几乎所有的军事计划的字眼。因此，国防部有足够的灵活余地，可以草拟自己的“国家军事计划”（类似于陆军在1955年拟制的计划），以便向参谋长联席会议及各军种提出明确的指导方针。但是，要拟制这样一个文件，首先必须解决多少年来一直搁在国防部中的悬而未决的一些基本争端。

参谋长联席会议内部的意见分歧，往往成为批评我们制订战略方面缺点的重要目标。实际上，这些分歧是疾病的基本症候，而不是疾病本身。其中，绝大部分是由使参谋长们经常发生意见分歧的更为基本的争端所引起的一些具体问题。在国防部长要求参谋们说明这些基本分歧并把这些分歧提交他作出决定之前，是决不能避免分歧和彻底地整顿国防机构的。现在，让我列举一些在制定有效的“国家军事计划”中所必需特别解决的问题。

战略方面的各种争论主要是由于“大规模报復”战略和我称之为“灵活反应”战略之间的衝突所引起的。自从“大规模报復”战略在1953年被接受为正式的官方政策并在迄今为止的国防预算中得到忠实执行以来，虽然在国家安全委员会制定的“基本的国家安全政策”中，有一些辞句鼓励了一些人反对这一战略，但是，我们已经为它花费了许多美元。到目前为止，没有一位国防部长愿意把“灵活反应的战略”斥为“异教”，并把支持它的人逐出教堂。反抗的号手一直可以吹出不一致的音调。结果，这种根本分歧不断地使参谋长联席会议的意见分歧，并且成了引起该机构内部的许多衝突的基本原因。

对原子武器的依赖程度与这个基本分歧有密切的关係。如果政府毫不含糊地允许军方使用原子武器，其所需要的武装部队的数量、编制和装备显然就将与政府没有明确允许军方使用原子武器的情况有所不同。到目前为止，各军种从未接到过任何明确的文件，可以允许它们充满信心地计划使用或限制使用原子武器，尤其没有接到过在有限战争中应否使用原子武器的明确指示：在这种战争中，各军种必须就政治领导人认为何时决定使用原子武器才符合国家的目标一事进行猜测。由于缺乏明确的指导，空军以及海军（在较小程度上）实际上已经取消了进行持续的常规战争的能力，而陆军则竭力保持所谓“既应付大战，又应付有限战争的能力”。

我在上面已经谈到了关于大战和有限战争定义上的争论。在这些争论的后面，存在着一个非常具体的问题：美国是否会进行一次完全使用常规武器的大战？尤其是，当我们与苏联发生武装衝突时，我们是否会一开始就毫无限制地使用原子武器？或者为了实现我们的目的，我们至少在战争的初期，将不诉诸于原子武器？在这些问题上，虽然参谋长联席会议不能作出决定，因为它们远远超过纯军事范围内的问题，但它能够，而且应该，提出推动决策机构工作的建议。而决策过程最后由总统完成之。

另一个必须解决的基本争端是关于各种所谓“专职部队”（即原子报復部队、大陆防空部队、海外驻军、有限战争部队等